部分基层临聘人员财政供养压力大，何解？

在基层财政收支矛盾加剧，财政困难背景下，一些地方临聘人员过多、财政供养压力过大等问题，受到关注。

  近期，《半月谈》发布《1个正式工背后1.8个临时工，一个欠发达县的临聘人员之困》文章，称乌蒙山区A县临聘人员（28806人）是在职人员（15580人）的1.8倍，临聘人员今年“保工资”预算总支出为4.6亿元，超过该县去年全年税收收入。当地财政供养人员尤其是临聘人员数量持续扩增，给县级财政带来沉重负担。

  文章称，2022年，A县一般公共预算收入完成7.02亿元，比上年决算数增长0.85%，其中税收收入4.14亿元，同年上级补助收入为42.3亿元。

  上述数据刚好和位于乌蒙山区的贵州省毕节市大方县一致。

  根据大方县2022年预算执行情况和2023年预算的报告，2022年大方县一般公共预算收入完成70262万元，比上年决算数增长0.85%。其中税收收入41485万元，比上年决算数增长6%。上级补助收入422822万元。

  第一财经记者联系到的大方县财政局人士称，当地已经关注到上述报道。对于A县是否就是大方县，“具体情况不清楚”。

  当地财政收支矛盾突出

  乌蒙山区是指乌蒙山集中连片特殊困难地区，有不少贫困县，大方县曾经就是其中之一。经过多年扶贫攻坚，2019年大方县摘掉贫困县帽子。不过欠发达地区的大方县，财政实力较弱，依赖上级财政补助收入和卖地收入。

  根据大方县财政局数据，受经济放缓等因素影响，2015年当地一般公共预算收入跌破10亿元关口后，至今这一收入规模未再突破10亿元。近些年受疫情、减税降费等影响，财政收入增长乏力，2022年这一收入仅约7亿元，其中最为核心的税收收入仅4亿多元，其他则是非税收入，财政收入质量不高。

  由于当地财政收入增长乏力，当地财政自给率（约13%）很低，对上级财政补助收入依赖度更大。2015年当地获得的中央各项转移支付这类上级补助收入约27亿元，2022年这一数字增至42亿元，是当地一般公共预算收入的近6倍。

  随着经济稳步恢复，大方县财政收入也出现恢复性增长。大方县财政局数据显示，今年前10个月，大方县一般公共预算收入5.7亿元，比上年同期增长5.5%。不过这一增速低于年初全年收入预期（7%）。

  受楼市波动等影响，当地比较依赖的以卖地收入为主的政府性基金收入波动比较大，对当地可用财力形成一定冲击。

  根据大方县财政局数据，当地政府性基金收入在2020年增至36.5亿元高位后，2021年大幅跌至约6亿元，2022年增至约11亿元。

  大方县上述预算报告在谈及当地财政工作中仍存在一些困难和问题时称，财政持续增收压力大；“三保”保障、债务化解、生态环保、社会稳定等刚性支出不断加大，财政收支矛盾十分突出，财政运行风险巨大。2023年财政收支矛盾依然突出，财政工作任务更加艰巨。

  根据前述大方县2023年预算报告，2023年大方县“三保”支出预算约37亿元，占一般公共预算支出的74.81%。其中，“保工资”支出最大，约26亿元。具体来看，在职人员约20亿元，离退休人员1.7亿元，临聘人员4.6亿元（国家出台政策临聘人员31764万元、省级出台政策临聘人员9220万元、其他临聘人员5393万元）。

  上述大方县“保工资”相关数据，跟前述《半月谈》披露的A县“保工资”数据一致。

  临聘人员大幅高于在职人员不合理

  一位中部地方财政局长告诉第一财经，一个县临聘人员是在职人员1.8倍是不正常的。其所在地方，临聘人员最大的群体是辅警，大概跟在职人员相当。其他临聘人员大多都是通过政府购买服务第三方劳务派遣形式，具体临时工跟用人单位没有劳务关系，这也方便后期无须用人时解聘临时工。

  粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，临聘人员大幅高于在职人员是不合理的。理论上来说，政府机关等要确定好主要职责、内设机构和人员编制，其中定人员编制就已经界定好履职需要多少人，因此不应该再临时聘用人员。而实践中大量临聘人员存在，也反映了需要进一步厘清政府和市场的边界后，匹配政府职能到底需要多少财政供养人员。

  另一位西部财政人士告诉第一财经，当地此前临聘人员也比较多，不过经过多年清理得以控制。清理工作比较难，但也不是做不到。

  在机关事业单位内工作却没有编制的就被称为临聘人员，或临时工。一些基层大量聘用临时工并非个案，比如《半月谈》上述文章称，A县邻近几个区县，临聘人员数量平均为在职人员数量的1.7倍。

  重庆秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局陈垚2020年在《人力资源》撰文称，当前，县级机关事业单位聘请了大量临时人员，他们主要由以下两类构成：一类是经机构编制部门核准的，主要从事单一非技术性质工作，工资及其他福利纳入财政预算，工作较为长期稳定；另一类是由用人单位自主招聘的，工作专业性技术性较强，工资及其福利来源于单位自主经费，工资福利水平较低，管理较为松散，解续聘等较为灵活、随意。

  陈垚称，调查发现，临时聘用人员因进入门槛低、管理方式灵活、人力成本低廉，在当前的政府运行体制下有常态化、临时变长期的趋势。临聘人员用工方式虽然在一定程度上缓解了机关事业单位用人压力，短期内有效地推进了工作的落实，具有积极意义，但从长期来看，也给机关事业单位带来了很多的问题。

  陈垚表示，比如大多临聘人员，属用人单位自发行为， 缺乏政策法规依据。长期只进不出、多进少出，或者存量很大，清退很少，临时聘用人员数量一直居高不下。临时用工变长期聘用后，长期固定地吃“财政饭”的队伍愈加庞大，给当地财政带来沉重的负担。

  如何标本兼治？

  辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对第一财经表示，地方政府非编制内临时雇用人员，可以归纳为“准”财政供养人员，以前称之为临时工，当下一般称之为政府雇员。这一现象普遍存在，当经济繁荣、地方财政充裕时，地方政府临聘人员供养问题不是问题，因三年新冠疫情等引致的地方财政困难问题，使得显性、隐性财政供养人员成为话题。

  王振宇表示，官方层面常用财政供养系数（编制内财政供养人员/户籍人口）来衡量，现实情况是财政供养的大头在基层，呈现金字塔状，且经济欠发达地区更为典型。同时，在某些政府部门也不同程度存在着大量临时用工现象，常常冠以“协某”，如协警等。

  “大量临聘人员这一现象长期普遍存在，需要引起足够重视，建议总结近些年各地区、各部门清欠做法，进行有效的制度供给与标本兼治之策。规范临时用工标准、程序，并将临时用工费用列入本级部门预算，推广应用政府购买服务等外包的做法。”王振宇说。

  陈垚建议，发挥部门协同，对临聘人员总量进行严格控制；规范聘用程序，坚持从严审批；妥善有序推进临聘人员清退工作。另外规范临聘人员工资待遇，严格落实绩效考核。财政部门对未严格按照规定执行的用人单位，实行核减其财政预算和支出基数等有效举措，倒逼用人单位临时用工规范运行。

罗志恒表示，调研中我们发现，越是中西部经济落后地区，当地吸纳就业能力越弱，当地人更愿意去相对比较稳定的体制内工作，哪怕是政府临聘人员。所以地方要通过改善营商环境等举措，来发展经济，来提高当地就业吸纳能力，从而也能够消化清理的临聘人员。

  事实上，近些年随着基层财政压力加大，为了减少财政供养人员，不少地方摸清临聘人员底数，开展清理临聘人员行动。

  比如，黑龙江省哈尔滨市今年发文要求市直机关编外用人原则上5年内精简完毕。市直事业单位编外用人结合职能调整情况及空编率适度精简。湖北省十堰市摸清编外聘用人员总量3400人，清理规范后减少326人，节省财政成本约1500万元。未来确保编外聘用人员数量只减不增等。

  除了临聘人员之外，不少地方也严格控制财政供养人员。比如，根据天津今年预算报告，去年天津执行事业单位新增人员“退一进一”政策，财政供养人员经费按月据实增减，净收回资金1.8亿元。今年坚持真过紧日子，严控财政供养人员规模等，努力降低行政运行开支。